法院績效考核的六宗罪

發(fā)布于：11-04

　　法院績效考核的六宗罪

　　目前上級法院對下級法院以及各級法院對其內設部門的績效考核制度也完全成為法院各項工作科學發(fā)展的桎梏，具體表現在以下六個方面，筆者將其稱之為法院績效考核的六宗罪：

　　一、績效考核浪費了各級法院大量人力、物力和財力人力方面：首先，各級法院都有專門負責績效考核的部門和人員，這些人不具體辦理案件，專司績效考核工作。其次，各級法院的大多數后勤部門的主要工作任務其實就是應付上級法院相關對口部門的績效考核，如果沒有層層績效考核，下級法院也不至于設立如此多的后勤部門、配備如此多的后勤工作人員。如果徹底廢除上級法院對下級法院和各級法院對其各內設機構的一切績效考核，則可以撤銷或合并一大批法院內設機構，同時可以將目前至少一半的后勤部門工作人員分流至審判執(zhí)行業(yè)務部門。

　　精力方面：績效考核牽扯和浪費了各級法院的大量時間和精力。一是一些法院為了體現出對績效考核工作的高度重視，同時也為了在考核中取得好成績，每月都要召開由各中層機構負責人參加的工作推進會，讓各內設機構圍繞績效考核指標找差距。每季度都要召開由全院干警參加的績效考核推進會，尋找工作差距，提出下一步工作重點。上述會議少則兩三個小時，多則半天，而且每次會議的內容都大同小異，領導講話也是老生常談，浪費了業(yè)務庭室干警寶貴的辦案時間。二是績效考核幾乎牽涉到法院所有部門的所有人員，就后勤部門來講，像審管辦、研究室、宣教科、政治處、監(jiān)察室、辦公室等這些主要與文字工作打交道的部門，全年的主要工作目標就是在績效考核中取得好成績，其平時所做的工作只是在為考核作準備而己。就業(yè)務部門來講，在辦理案件的同時還要為績效考核而牽扯大量時間和精力。比如，要確保所辦理案件的各項業(yè)務指標符合上級法院的相關規(guī)定、不至于被扣分；要完成調研、宣傳、信息、案例編報工作報送和發(fā)表任務；要參加政治處、辦公室、監(jiān)察室、研究室等為完成本部門考核任務而舉辦的各種活動；要經常與上級對口業(yè)務部門溝通協調，確保本業(yè)務庭在上級對口部門的考核中取得好成績。廢除績效考核后，業(yè)務部門工作人員將至少多出20%的時間用于辦理案件。

　　物力和財力方面：一是一些部門為了應付上級考核，臨時突擊編造大量虛假材料，有些還裝訂成冊或印編成書，這些虛假材料少則幾十頁，多則上百頁，浪費了紙張、粉墨、電費等辦公資源。此看似事小，但全國所有3500余家法院加起來，浪費著實驚人。二是一些法院為了在考核中取得好成績，搞考核公關，向上級有關考核部門和人員請客送禮，浪費了大量經費。

　　二、績效考核制度有時對個案司法公正的實現起反作用實踐中，在績效考核與個案公正面臨矛盾時，絕大多數法院和法官都會毫不猶豫地選擇前者。如此一來，法院績效考核反而成了個案公正的絆腳石。這方面的例子非常多，現列舉如下：

　　情形一：某當事人向法院紀檢監(jiān)察部門舉報某法官的違法違紀線索，證據確鑿而充分，但由于對法官進行處分勢必會影響到該院的年終績效考核成績乃至文明單位獎金等切身利益，該院最終以證據不足為由駁回了當事人的舉報，僅內部對法官進行口頭警告。

　　情形二：某法院為了在年底考核時提高案件結案率，規(guī)定年底績效考核前20天不予立案，從而使當事人的訴訟權利無法及時行使，債權無法及時實現，給當事人造成了一定的經濟損失。

　　情形三：某信訪人向某法院反映自己案件裁判結果存在明顯問題，請求依法再審。法院經初步審查后認為，該案裁判確有錯誤，應提交審判委員會決定進入再審程序予以糾正。但啟動再審程序后勢必牽涉到法官錯案責任追究、國家賠償、案件再審率考核等一系列考核事項。該院遂決定對該案不予再審，并最終導致信訪人長期信訪。

　　情形四：某法官為了完成案件調撤率指標，在當事人明確表示不愿意調解的情形下強行主持調解，并暗示當事人如不接受調解后果將不容樂觀，當事人最終勉強接受調解方案。

　　情形五：目前對辦案法官影響最大，也是辦案法官最為心煩和頭疼的問題是信訪考核問題。一旦自己所承辦的案件出現信訪問題，承辦法官輕則要被當事人糾纏謾罵，被領導懷疑或訓斥，要到處向上級有關機關匯報解釋，重則要受到相關紀律或行政處分，甚至丟掉工作。在信訪績效考核重壓下，人民法院的公平公正底線被輕易突破的現象普遍存在。筆者僅舉幾個自己觀察到的現象?，F象一：在信訪績效考核重壓下，上級法院法官為了最大限度地撇清信訪責任、防止“引火燒身”，對于一些當事人情緒較為激烈、信訪苗頭明顯的上訴案件，普遍采用發(fā)回重審的方式將案件和矛盾重新退回下級法院，而很少會采用直接改判的方式對矛盾進行實體性解決。據筆者了解，許多中級、高級法院改判和發(fā)回案件的比例是3：7，即除維持原判的以外，70%的案件都被發(fā)回重審。而許多案件被發(fā)回重審完全是信訪因素使然，是為了防止信訪責任落到自己身上，并不是原審法院案件處理本身有問題。此時，下級法院就完全陷入一種進退兩難的尷尬局面，一方面，當事人已經對下級法院基本失去信任，希望上級法院來主持公道，另一方面，上級法院堅決不趟這渾水，一腳又將“皮球”踢回給下級法院。案件在上下級法院之間來回翻騰幾次之后，當事人會對法院系統(tǒng)徹底失去信任，矛盾的最佳化解時機也被錯過?，F象二：法院為了完成信訪考核任務，對那些長期赴京到省信訪人員“花錢買穩(wěn)定”，結果引發(fā)了嚴重的跟風效應。許多人因此得出了“信法不如信訪”的結論，“案件未判，信訪先行”，到處給法官施加壓力，使法官在案件處理中處于左右為難的境地，有時不得不對信訪人或有信訪苗頭的人給予或多或少的“額外照顧”。比如一些人身損害賠償案件，根據類似判例，被告僅應承擔30%的賠償責任，但由于原告方多次到有關部門上訪，多個上級部門向法院發(fā)出案件督辦函，要求限期結案，并要求法院將擬處理意見向其匯報。最后法院判決被告承擔50%的責任。

　　情形六：某法院經審理認為某刑事案件被告人的定罪證據明顯不足，應按照疑罪從無原則依法宣判無罪。但宣判無罪勢必影響檢察院的考核成績，并最終影響法檢兩院關系和今后的相互配合。法院審委會經過討論，最終決定對被告人定罪但從輕處罰。

　　事實上，筆者以上所舉情形僅僅是冰山之一角，而且它也絕對不是個別法院、個別法官的個別行為，它是一種普遍現象。情形六說明了法官審理個案不僅要受法院績效考核指標的影響，而且有時還要被檢察機關、公安機關、政法委等部門的績效考核指標左右。各種考核指標的存在，給法院和法官依法、公正、獨立行使審判權戴上了重重枷鎖，而現實中敢于或能夠打破這些枷鎖的法官屈指可數。

　　三、績效考核為上級法院相關人員提供了權力尋租空間下級法院對績效考核普遍是深惡痛絕，欲先除之而后快，而上級法院對績效考核的心態(tài)卻很矛盾、很糾結。一方面，上級法院也要面對更上一級法院的考核，也要為應對考核而造假，也是績效考核制度的受害者；另一方面，其在對下級法院進行考核排名時也很為難，既要排出名次，又不想得罪人，著實是一件難辦的事。但即使這樣，上級法院中的大多數人，尤其是那些部門領導和后勤部門工作人員，仍然對績效考核持歡迎態(tài)度。在冠冕堂皇的理由外衣下，真正的動機是他們能從績效考核中得到實實在在的利益。在一些地方，每當績效考核來臨，就進入了“送禮季”，上級法院各部門領導和相關考核人員就在辦公室等待下級法院對口業(yè)務部門領導紛至沓來的拜訪，一番寒喧客套之后，或現金或購物卡或禮品券之類的就塞進了領導的腰包。上級領導對此普遍予以笑納，因為這種受賄行為是毫無風險的。一方面，對送禮者來說，這種送禮已然成為一種潛規(guī)則，只是因為怕別人都送了自己沒送而被“穿小鞋”，同時希望領導對自己的各種造假材料睜只眼、閉只眼，并不一定有太高的奢求；另一方面，下級法院送的禮金花費的都是公款，送禮者并不心疼，即使事情未能如送禮者所愿，其也不至于因為“公家的事”而告發(fā)收禮者。

　　事實上，盡管目前法院績效考核造假成風，但筆者從來沒有聽說過哪家法院或者哪個法院工作人員因為績效考核造假而受到了相應的紀律處分。這也從另一個方面說明績效考核在某種程度上已然淪為上級法院借以控制下級法院和工作人員并趁機謀取個人利益的工具而己。

　　四、績效考核制度破壞審級獨立、使上下級法院之間由審判監(jiān)督關系淪為領導與被領導關系針對某個單位或部門的績效考核，其背后體現的其實是一種“連坐”思維，是“一榮俱榮，一損俱損”，是“一人出錯，全體受罰”，而這與現代社會“行為與責任相統(tǒng)一”的過錯責任原則是格格不入的。眾所周知，任何一個單位，既有勤勤懇懇、任勞任怨工作的人，也有得過且過、當一天和尚撞一天鐘的人，甚至還有整天不上班的吃空餉者。如果一個單位在績效考核中成績落后，那么對于那些兢兢業(yè)業(yè)工作的人就是一種不公平——憑什么別人的工作失誤或懈怠要由我來共同承擔？即使在績效考核中取得好的名次，那么對于那些兢兢業(yè)業(yè)工作的人仍然是一種不公平，憑什么自己辛辛苦苦工作換來的勞動果實（比如文明單位獎金），那些整天無所事事、庸庸碌碌過日子的人一樣可以共享？正因為此，科學的績效考核制度的考核對象必須是具體的個人而不應是單位或者其內設機構。

　　但在現代管理制度下，針對某個單位或部門的績效考核制度實踐中確實普遍存在。筆者觀察后認為，針對某個單位或部門的績效考核制度的正當性需要建立在以下兩個基礎之上：一方面，考核者與被考核對象之間必須是領導與被領導、管理與被管理、指揮與被指揮的上下級關系。另一方面，在被考核對象是一個單位或者部門時，被考核對象的負責人與其所屬的工作人員之間也應當是領導與被領導、管理與被管理、指揮與被指揮的上下級關系，因為只有這樣，被考核對象的負責人才能夠將考核任務進行分解，分配給下屬的具體工作人員。以上兩個要件欠缺其一，績效考核制度就會喪失合理性和正當性，也就不可能取得預期效果?；谏鲜隼碛桑姓C關之間進行績效考核或許是合理的，因為上下級行政機關之間、行政機關負責人與其下屬工作人員之間均是領導與被領導、管理與被管理、指揮與被指揮的關系?？冃Э己思仁巧霞墝ο录夁M行管理和控制的重要手段，也是上級了解下級工作表現的重要途徑。但具體到法院系統(tǒng)而言，以上兩個要件均不具備，一方面，上下級法院是審判監(jiān)督和業(yè)務指導關系，而非命令與服從式的上下級關系；另一方面，法院院長與庭長之間、庭長與普通法官之間也不是命令與服從式的上下級關系，因為沒有任何一部法律賦予院長和庭長對法官如何處理案件發(fā)號施令的權力。因此，在法院系統(tǒng)推行上級對下級法院以及本級法院對內設部門的績效考核是不具有正當性基礎的。實踐中一些地方強制推行的法院績效考核已經將上下級法院之間的審級監(jiān)督和業(yè)務指導關系扭曲和異化為垂直領導關系，下級法院儼然成為上級法院的附庸，喪失了應有的獨立性。具體體現就是變相剝奪當事人上訴權的案件請示與匯報制度。還有一個令筆者震驚的事實是，在修訂后的《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》明確規(guī)定發(fā)回重審案件只能發(fā)回一次的情形下，一些地方的上級法院仍然以前次發(fā)回重審在法律修改之前為由將已發(fā)還過一次的案件再次發(fā)還重審。對此，下級法院法官敢怒不敢言，一般都選擇默然忍受。據筆者所知，在一些地方，上級法院的一些業(yè)務庭負責人或主審法官甚至要求，對于發(fā)回重審的案件，下級法院審判委員會討論后必須將討論結果向上級法院匯報，上級法院同意擬處理意見的，下級法院才可以出判決；如果不同意，下級法院審委會要一直討論到上級法院滿意為止！如果下級法院膽敢違背上級法院意思作出判決，其年終績效考核成績肯定要因此受到很大影響。這種現象的出現恐怕與績效考核導致的審級扭曲有極大的關系。而在案件之外的法院管理領域，上下級法院之間行政化傾向則更為明顯。

　　筆者認為，當前法院系統(tǒng)的種種亂象與法院自身缺乏獨立性有很大關系，而法院缺乏必要的審級獨立是法院缺乏獨立性的重要表現。而實現審級獨立的前提，就是徹底廢除上級法院對下法院以及各級法院對其內設部門的績效考核。當前，十八屆三中、四中全會已明確提出要確保審判權依法獨立行使，法院改革正圍繞著“去行政化”展開熱烈的討論并形成某些共識。在這種背景下，徹底廢除法院系統(tǒng)的績效考核制度應當盡快被提上議事日程。

　　五、績效考核制度是人民法院機構設置改革的主要攔路虎前已述及，當前人民法院內設機構尤其是后勤部門設置過多、過濫，一線審判人員過少，后勤工作人員過多、人浮于事現象非常嚴重，有必要進行大刀闊斧的機構設置改革。筆者認為，機構設置改革以及后勤部門人員精簡分流應當與績效考核制度的廢除同步進行，否則，績效考核的存在可能會阻礙機構設置改革的順利進行。因為根據筆者前文論述，機構設置改革后，上下級法院的內設機構不再對口設置，后勤部門被大量合并精簡，后勤人員被大量分流至業(yè)務部門。若績效考核繼續(xù)存在，下級法院可能會以相關機構撤并后無人負責相關考核事項為由拒絕或拖延改革。

　　六、績效考核推行多年并未取得預期效果

　　績效考核制度推行十余年來，人民法院的管理水平和審判質效并未取得明顯提升。社會公眾對法院詬病不斷，向各級部門反映人民法院司法腐敗、司法不公的信訪人數逐年增加，司法丑聞不斷爆出，司法公信力持續(xù)多年在低位徘徊。就各級法院內部來講，由于當前績效考核不針對干警個人且考核結果不與干警工資福利待遇相掛鉤，其對各級法院普遍存在的干警吃空響、出工不出力、人浮于事等現象也不能起到任何規(guī)制作用。這一切都說明靠績效考核來約束法院和法官經過實踐證明是行不通的，它考核成本極大而收效甚微。因此，我們倒不如快刀斬亂麻，用全新的法院管理體制和管理理念來徹底取代現行的績效考核制度。

　　目前，有論者建議對現行績效考核制度進行改良，劃分優(yōu)秀、良好、達標、不達標等若干檔次，這種思路的初衷是好的，相比排名制考核也確實有較大進步，但實際操作效果卻未必能達到預期目的。在筆者看來，只要績效考核制度存在，就為上級法院權力尋租提供了操作空間。即使考核實行達標制，只劃分“達標”、“不達標”兩個檔次，上級法院也可以通過增設考核事項、細化考核內容等方式來提高達標難度，為自己預留一定的權力尋租空間。下級法院為了在績效考核中實現達標，仍然會通過請客送禮、材料造假、虛報數據等方式應付考核。正因為績效考核制度為上級法院權力尋租提供了廣闊空間，因此，只要績效考核制度存在，績效考核亂象就不可能得到根除。有論者認為，可以通過相關制度設計來壓縮考核部門的尋租空間。這種思路在邏輯上是成立的，不過筆者擔心的是，一旦考核部門部門無法從考核中獲取相關利益，考核很可能會變成人人皆可過關的形式，完全違背初衷。